Korzystający z dróg w Polsce są ponad trzy razy bardziej narażeni na utratę życia w następstwie wypadku niż podróżujący po drogach Szwecji czy Norwegii. Brak spójnego i kompleksowego systemu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, rozproszenie odpowiedzialności za stan bezpieczeństwa ruchu, niska skuteczność egzekwowania prawa, stanowiący szczególny problem nietrzeźwi kierowcy, niewystarczająca jakość dróg – zwłaszcza niższej kategorii czy też niezadowalający poziom szkolenia kierowców to – obok niebezpiecznych zachowań kierowców – główne przyczyny dużej liczby wypadków drogowych.
Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej pod względem bezpieczeństwa. W ciągu ostatnich 10 lat (2010-2020) rocznie ginęło w Polsce średnio ponad 3,2 tys. osób (ok. 8 każdego dnia). W samym tylko 2019 r. ponad 37 tys. osób zostało rannych, a straty spowodowane wypadkami szacowane są na ponad 56 mld zł rocznie.
Pierwszą megainformację podsumowującą kontrole bezpieczeństwa ruchu drogowego (brd) Najwyższa Izba Kontroli przygotowała w latach 2013-2014 (NIK o bezpieczeństwie na drogach). Powodem były zatrważające statystyki – od 2004 r. do 2013 r. na drogach zginęło ponad 47 tys. osób, a znacznie ponad pół miliona zostało rannych. Wówczas kontrolą objęto najważniejsze podmioty odpowiedzialne za szeroko rozumiane bezpieczeństwo. W 2014 r. NIK przedstawiła swoje ustalenia i propozycje zmian. Były one zbieżne z wnioskami Banku Światowego.
Od tego czasu bezpieczeństwo ruchu stało się bardzo istotnym elementem wielu kontroli NIK. Do ponownego systemowego zajęcia się tematem skłoniły Izbę m.in. wyniki analizy danych za lata 2015-2019, które nie wskazywały, aby nastąpiła istotna poprawa brd zarówno w ujęciu krajowym, jak i w odniesieniu do innych państw europejskich. W okresie tym spadła liczba wypadków drogowych oraz ofiar ciężkich (o 5,1%) i lekkich (o 13,1%), natomiast znacznie wzrosła (o 25,5%) liczba kolizji drogowych. Liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych kształtowała się na zbliżonym poziomie (w 2015 r. – 2 938, natomiast w 2019 r. – 2 909). W 2020 r. nastąpił spadek liczby wypadków o ponad 22% w stosunku do 2019 r. Zginęło w nich 2 491 osób, a ranne zostały 26 436 osoby (odpowiednio 14,4% i 25,4% w stosunku do 2019 r.).
Główną przyczyną tego stanu rzeczy była sytuacja związana ze stanem epidemii i ograniczeniami w przemieszczaniu się, która spowodowała, że ruch na drogach w 2020 r. był znacząco niższy niż w latach ubiegłych, a nie systemowa poprawa stanu bezpieczeństwa na drogach. Należy przy tym zauważyć, że pomimo znacznego spadku liczby zdarzeń drogowych, wzrósł wskaźnik osób zabitych na 100 wypadków (z 9,6 w 2019 r. do 10,58 w 2020 r.), a Polska wciąż pozostaje w czołówce państw europejskich, w których na skutek wypadków drogowych ginie najwięcej osób.
Prezentowane w niniejszej megainformacji ustalenia są wynikiem kilkunastu kontroli dotyczących tematyki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Publikację poprzedził panel ekspertów zorganizowany przez NIK. (Relacja z panelu ekspertów „Bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego”)
Najważniejsze ustalenia megainformacji
W Polsce wciąż nie ma powszechnego i spójnego systemu oddziaływania na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Dzieje się tak mimo rekomendacji wielu instytucji w tym Najwyższej Izby Kontroli i Banku Światowego. Wskazują one na jak najszybsze zbudowanie takiego systemu. Jak wykazała kontrola NIK Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (KRBRD), mimo szerokich ustawowych kompetencji, nie była w stanie skutecznie wypełniać funkcji inicjatora i koordynatora działań administracji rządowej w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego. W okresie objętym kontrolą nie zostały przyjęte priorytety działań Rady, nie odbyło się żadne posiedzenie stacjonarne, a jej prace ograniczały się wyłącznie do obiegowego uzgodnienia i przyjęcia dokumentów, co do których istniał taki obowiązek. Ponadto, KRBRD w okresie objętym kontrolą nie zainicjowała lub choćby zaopiniowała projektu jakiegokolwiek aktu prawnego, mimo, że w okresie tym procedowane były projekty istotnych ustaw związanych, np. z pierwszeństwem pieszych przechodzących przez przejścia dla pieszych, z zapobieganiem ingerencji w przebieg licznika pojazdu mechanicznego, a także ze zmianami w systemie badań technicznych pojazdów. Rada nie zajęła się też wdrażaniem rekomendacji po kontrolach NIK.
Krokiem do stworzenia – rekomendowanego przez NIK – Krajowego Systemu Zarządzania i Kontroli Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, można było uznać ustanowienie w 2015 r. Pełnomocnika Rządu do spraw Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Stanowisko Pełnomocnika funkcjonowało przez około 20 miesięcy, a ustalenia kontroli nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie przyczyn jego zniesienia – różne uzasadnienia zostały wskazane w uzyskanej w toku kontroli odpowiedzi Zastępcy Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz projekcie rozporządzenia uchylającego. W Polsce brakuje też systemu planowania i analizy efektów działań podejmowanych w celu poprawy bezpieczeństwa. Niektóre ze skontrolowanych jednostek (Policja, Główny Inspektorat Transportu Drogowego) prowadziły we własnym zakresie analizy, jednak z uwagi na złożoność i różnorodność czynników wpływających na stan bezpieczeństwa ruchu, miały one ograniczony charakter i uniemożliwiały dokonanie obiektywnej i jednoznacznej oceny skuteczności działań. Komendant Główny Policji, w związku z pogarszającymi się statystykami wypadków drogowych, zwrócił się wprawdzie w 2016 r. o przeprowadzenie stosownych badań także do ośrodków naukowo-badawczych, lecz z uwagi na brak możliwości zapewnienia stabilnego finansowania w perspektywie kilku lat, badania te nie zostały przeprowadzone. Kłopoty z finansami od wielu lat dotyczą praktycznie wszystkich podmiotów zaangażowanych w brd. Przyjęty w 2013 r. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na lata 2013-2020 stwarzał nadzieję na poprawę sytuacji. W swojej megainformacji z 2014 r. NIK zastrzegła, że osiągnięcie zapisanych w nim celów może zakończyć się niepowodzeniem, jeśli nie zostaną wdrożone istotne zmiany w funkcjonowaniu systemu brd. Zmiany nie zostały jednak wprowadzone, co w ocenie NIK miało wpływ na nieosiągnięcie zakładanych w programie celów.
Jak wykazała kontrola KRBRD nie wiedziała o stanie realizacji założeń i celów Narodowego programu, ani nie dokonywała takiej analizy. Nie wprowadzono kompleksowych, okresowych badań pozwalających na ocenę faktycznego wpływu realizowanych działań na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Przyjęto jedynie założenie, że o ile realizowane w ramach danego Programu Realizacyjnego zadanie mieści się w filarach i kierunkach NPBRD, to ma ono wpływ na stan brd. W NPBRD wskazano na przykład na zasadność wprowadzenia nowych aktów prawnych związanych m.in. ze zmniejszeniem ryzyka wypadków z udziałem osób starszych i spowodowanych przez osoby przewlekle chore. Przewodniczący KRBRD (jest nim minister właściwy ds. transportu), mimo upływu prawie siedmiu lat realizacji Programu, nie wiedział o tym co zrobiono by wdrożyć te zamierzenia. Natomiast wskazany przez niego – jako właściwy – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jedynie odwołał się do przepisów, które tylko w sposób pośredni dotyczą osób starszych lub przewlekle chorych.
Bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga ciągłej i bieżącej analizy, tak aby zaproponowane i wdrożone rozwiązania prawne miały na celu stałą poprawę stanu bezpieczeństwa (jak np. ustalenie pierwszeństwa pieszych przy wchodzeniu na przejście dla pieszych) oraz umożliwiały szybką odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania (np. masowe wykorzystanie hulajnóg elektrycznych). Niestety proces zmiany prawa jest długotrwały, mimo że w wielu przypadkach sprawy nie były skomplikowane np. ustanowienie tzw. „korytarzy życia” czy też choćby uregulowania statusu hulajnóg elektrycznych. Cały szereg procedowanych zmian nie doczekał się w ogóle realizacji. Dotyczy to np. zapowiadanych zmian w zakresie maksymalnej kwoty grzywny, którą można nałożyć w postępowaniu mandatowym, jak również zmian przepisów zaproponowanych przez NIK już w megainformacji z 2014 r., odnoszących się do trybu nakładania mandatu za przekroczenie prędkości ujawnionych przez system automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym i karania cudzoziemców spoza UE dopuszczających się naruszeń przepisów.
NIK pozytywnie oceniła prowadzenie działań profilaktycznych (edukacyjnych i informacyjnych) przez część ze skontrolowanych jednostek m.in. przez policję.
Osobny problem stanowią drogi w Polsce. Należą one do jednych z najbardziej niebezpiecznych w Unii Europejskiej. Niestety, poprawa infrastruktury drogowej i poniesienie znaczących nakładów nie przyczyniło się do radykalnej poprawy wskaźników brd. Problemem jest też prawidłowe i dostosowane do realnych potrzeb oznakowanie dróg. Od wejścia Polski do UE nastąpiło wyraźne przyśpieszenie budowy nowych odcinków autostrad i dróg ekspresowych. W efekcie ruch przenoszony jest na drogi wielojezdniowe, co przyczynia się do ograniczenia liczby najgroźniejszych w skutkach wypadków, zwłaszcza zderzeń czołowych i bocznych. Mimo to na polskich drogach ekspresowych i autostradach dochodzi do stosunkowo dużej liczby wypadków drogowych z ofiarami śmiertelnymi i ciężko rannymi.
Stan techniczny dróg zależy m.in. od tego, kto nimi zarządza. Drogami krajowymi zajmuje się Generalna Dyrekcja Dróg krajowych i Autostrad, lokalnymi – jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (ponad 95% wszystkich dróg w Polsce). Te drugie są najczęściej w dużo gorszym stanie niż drogi zarządzane przez GDDKiA, co ma wpływ na bezpieczeństwo ich użytkowników.
Ogólny stan techniczny nawierzchni sieci dróg krajowych zarządzanych przez GDDKiA w ciągu ostatnich lat utrzymywał się na zbliżonym poziomie (z pewnymi wahaniami). Mimo to, na koniec 2020 r. nadal prawie 40% tych dróg znajdowało się w stanie złym bądź niezadowalającym, a na natychmiastowe remonty potrzeba było aż 4,8 mld zł – przy czym GDDKiA planowała wydać na nie około 500 mln zł.
Dużo gorzej jest na trasach niższych kategorii. Brak jest jednak szczegółowych, ogólnokrajowych danych dotyczących stanu nawierzchni dróg lokalnych. Mimo, że każdy samorząd terytorialny powinien posiadać takie dane z terenu, którym administruje, to nie ma możliwości ich prostego zebrania i porównania, a tym samym utrudnione może być chociażby oszacowanie potrzeb finansowych na niezbędne prace remontowe.
W przypadku jednostek samorządu terytorialnego najwięcej zastrzeżeń NIK dotyczyło sposobu realizacji wniosków i zaleceń sformułowanych po kontrolach przeprowadzonych przez zarządców dróg w latach poprzednich, co wynikało jednak przede wszystkim z niewystarczających środków finansowych.
Podobnie rzecz się miała w przypadku obiektów mostowych i przepustów. Większość zarządzanych przez GDDKiA uzyskało ocenę odpowiednią lub zadowalającą. Niestety bardzo duża część skontrolowanych obiektów, za które odpowiadały jednostki samorządowe, było w stanie niepokojącym, niedostatecznym lub przedawaryjnym. Szczególnie zła sytuacja miała miejsce w przypadku zarządców na szczeblu powiatowym, gdzie żaden skontrolowany obiekt tego typu nie osiągnął stanu zadowalającego. Z powodów finansowych zarządcy powiatowi i gminni ograniczali naprawy, remonty i modernizacje, niekiedy brakowało pieniędzy nawet na podtrzymanie dotychczasowego stanu technicznego przepraw. W projektach rocznych planów finansowych zarządcy wskazywali kwoty dużo wyższe niż faktycznie później przyznawane. W rezultacie pięć przepraw było wyeksploatowanych w sposób niemal skrajny. Trzem zarządcom braki finansowe uniemożliwiły też wykonanie zaleceń po kontrolach okresowych z lat 2018–2019.
Niewiele zmieniło się w sposobie oznakowania dróg. Większość skontrolowanych jednostek nadal nie zakończyła procesu wymiany wszystkich znaków, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, niespełniających warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu z 3 lipca 2003 r. Najpóźniejszy termin wymiany przypadał na koniec 2011 r. i dotyczył sygnalizatorów świetlnych i urządzeń brd, umieszczonych na przejazdach kolejowych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia.
Ponadto, spośród 91 objętych oględzinami przejść dla pieszych na jednej czwartej z nich faktyczna organizacja ruchu różniła się od wynikającej z projektu. Brakowało ujętych w dokumentacji znaków (najczęściej linii warunkowego zatrzymania pojazdów przed przejściem) bądź stosowano urządzenia, które nie zostały w nich przewidziane. Stwierdzono też przypadki, w których znaki informujące o przejściu i organizacji ruchu w tych miejscach (np. o ograniczeniu dopuszczalnej prędkości) były przesłonięte przez gałęzie drzew, krzewy lub inne znaki pionowe.
Policja
Nadzór nad ruchem drogowym jest prowadzony przede wszystkim przez Policję i Główny Inspektorat Transportu Drogowego. W badanym okresie polepszeniu uległ poziom przeszkolenia specjalistycznego dotyczącego brd. Średnio ukończyło je 2/3 policjantów „drogówki”. Funkcjonariusze brali też udział w innych kursach specjalistycznych, np. w zakresie kierowania motocyklem szosowym, obsługi ręcznych mierników prędkości oraz wykonywania czynności na miejscu zdarzenia drogowego. W okresie tym do służby na drogach kierowanych było prawie 90% policjantów służących w komórkach ruchu drogowego.
Do służby na drogach kierowano też funkcjonariuszy bez odpowiedniego przeszkolenia. Część z nich nie była właściwie przygotowana, w szczególności do oceny, czy kierujący znajduje się pod wpływem innych substancji działających podobnie jak alkohol. Braki wynikały m.in. z niedoskonałości szkolenia oraz z ograniczonej liczby miejsc na specjalistycznych szkoleniach. W ocenie NIK taka sytuacja ma bezpośredni wpływ na ograniczenie możliwości i jakości wykonywania niektórych zadań nałożonych na komórki ruchu drogowego, a wymagających od policjanta specjalistycznej wiedzy i uprawnień.
Podobnie jak w latach poprzednich zastrzeżenia NIK dotyczyły w szczególności prowadzonej diagnozy zagrożeń związanych z bezpieczeństwem na drogach (w tym z typowaniem miejsc niebezpiecznych), co powinno stanowić podstawę planowania i realizacji zadań, w tym działań profilaktycznych i re